Contrato de gestão como ferramenta gerencial para o setor público – parte 1
Nesta postagem apresentaremos alguns conceitos e comentários acerca dos contratos de gestão utilizados pelos entes públicos no âmbito de suas ações. Vale destaque que esses instrumentos são cobrados durante uma auditoria e ainda antes, durante a prestação de contas, seguindo assim o que determina a legislação quanto aos gastos do dinheiro público.
UMA FERRAMENTA GERENCIAL PARA O SETOR PÚBLICO –
O CONTRATO DE GESTÃO
SUMÁRIO: 1 – Introdução; 2 – Um diagnóstico preliminar; – 3 – Contratos de Gestão; 4 – Avaliação do Desempenho de Organizações Públicas;5 – Quem elabora e quem acompanha o contrato de Gestão; 6 – Conclusão e Sugestões; 7 – Bibliografia.
PALAVRAS-CHAVE: contrato de gestão; ferramenta gerencial; gestão por objetivos; instrumento de planejamento; instrumento de gestão; gestão de qualidade; eficiência; eficácia; efetividade; missão; diretrizes; metas.
1 – INTRODUÇÃO
A avaliação de desempenho de uma organização, a princípio, está subordinada à definição explícita de seus objetivos, suas metas, consubstanciados num plano estratégico orientador de programas de ação. O planejamento deve orientar a escolha de indicadores de desempenho bem como de padrões para almejá-la. As análises de desempenho, por sua vez, devem realimentar os processos de planejamento e a revisão de padrões de avaliação. Essa associação raramente vem sendo praticada em empresas estatais e consiste em desafio, também, para as empresas modernas e de grande porte. Somente quando se consegue implantar uma concepção gerencial integrada, é possível pretender uma co-responsabilidade de todos os escalões da empresa e da gestão governamental, com o desempenho almejado.
Os objetivos gerais de um sistema de avaliação de desempenho de uma entidade estatal devem atingir, graus máximos de atendimento quanto aos aspectos sociais e econômicos associados à atuação da mesma. Isto não implica, necessariamente, a utilização de rentabilidade econômica como critério de eficiência. A eficiência de uma empresa estatal deve ser julgada a partir da eficiência física e econômica no uso dos seus insumos básicos – capital, trabalho, matéria prima.
Com este trabalho pretende-se contribuir para a objetivação do assunto proposto, mostrando conceitos, preconizando e apresentando um método de avaliação de desempenho de empresas públicas.
2 – UM DIAGNÓSTICO PRELIMINAR
O processo de planejamento e controle gerencial é uma função crucial para as instituições públicas. A busca de ferramentas que torne sua máquina administrativa menos burocrática e mais produtiva, é uma constante nos objetivos perseguidos por gestores públicos modernos. Daí surge o questionamento: até que ponto a aplicação de um método eficiente de avaliação, poderá mudar este cenário, com vistas a sua produtividade? Logicamente que uma eficaz avaliação de desempenho num diagnóstico que contemple as inter-relações dos objetivos internos de uma entidade e considere os fatores externos que condicionaram a execução desses objetivos. Uma adequada avaliação analítica pressupõe à avaliação comparativa do cumprimento de objetivos e metas com base em padrões escolhidos para cada uma deles. A escolha dos padrões pressupõe atribuir ao padrão um nível de excelência que se deseja atingir. A avaliação pretende examinar se os objetivos foram conseguidos com a utilização eficiente dos insumos absorvidos no processo produtivo.
Quem vai avaliar um desempenho de uma instituição, não deve ter interesses diretos na execução das ações e os objetivos analisados exigirão uma interpretação que dependerá de um referencial bastante definido. É essencial que se aprecie cada ação enquanto inserida num processo global, da dinâmica técnico- administrativa da gestão da entidade, não a julgando isoladamente.
Não se enfrenta com objetividade os assuntos atinentes às empresas estatais no Brasil nem como elas estão sendo geridas e como são administrados os seus recursos. Premissas e critérios não chegam a ser explicitados, nem discutidos. Eficácia e eficiência são conceitos empregados nos debates sem a preocupação de defini-los. Métodos de avaliação não chegam nem a ser formulados. A crítica e a defesa apoiam-se, freqüentemente, em princípios vagos e com base em evidencias esparsas. O caos no qual os debates se ambientam parece, por vezes, desemaranhar-se quando contendores encontram unanimidade de opinião.
No período atual, enfrenta-se um elevado endividamento em que as empresas públicas mergulharam, comprometendo sua liquidez, onerando os cofres públicos e colocando em risco a qualidade e a continuidade de seus futuros serviços à coletividade. Existem ainda outros pontos críticos como a enorme dificuldade que as empresas tem em resolver problemas do Balanço de Pagamentos do país e a interferência de sucessivos grupos políticos no poder na gestão das empresas, provocando a deterioração da eficiência.
Em um país de políticas de curto prazo, a idéia de planejamento é desacreditada. Investimentos públicos de infra-estrutura não vem tendo garantia de continuidade sequer para horizontes de um ano, e, a motivação dos governantes pela gestão cotidiana da empresa é pequena. Neste quadro, a alta freqüência na substituição de diretorias e os critérios políticos de seleção são preocupantes, a indefinição de rumos com os quais operam os circunstanciais administradores dilui suas responsabilidades.
A turbulência política e econômica do país tem dificultado a identificação das rupturas que inevitavelmente virão. É essencial que todos estejam preparados para ancorar os debates acerca dos destinos das empresas públicas em bases sólidas. A década de 80, de recessão econômica e abertura política, vem mostrando que a melhor autodefesa da legitimidade da empresa pública, a médio prazo, será sustentar-se e fortalecer-se com base na apresentação clara de seus objetivos, metas, resultados sociais e econômicos.
A experiência internacional apontando nesta direção é grande. Instrumentos institucionais como os Contratos-programa permitem aos governos o estabelecimento e o acompanhamento de metas para as suas empresas públicas. A gestão governamental seleciona os objetivos de investimentos, aprova e acompanha os cronogramas de implantação, fiscaliza a extensão e a qualidade dos serviços prestados pela empresa, sua eficiência operacional, rentabilidade e liquidez.
Contrato de gestão como ferramenta gerencial para o setor público – parte 2
Nesta postagem continuaremos nosso artigo sobre os contratos de gestão. Nesta segunda parte apresentaremos uma visão geral do que são, seus objetivos, pontos fortes e fracos entre outras coisas.
3 – CONTRATOS DE GESTÃO
Contrato de gestão como é chamado no Brasil ou contrato de plano, de programa ou de serviço[1], “é um compromisso institucional firmado entre o Estado e cada entidade pública, ou seja, são compromissos administrativos firmados entre o Governo do Estado e as empresas estatais”[2] . Através destes Contratos as diretorias passam a ter responsabilidades gerenciais publicamente assumidas com a ampliação e qualidade dos serviços públicos por elas exercidos. Os Contratos de Gestão também estabelecem as metas que as empresas devem atingir, assim como as contrapartidas do Governo para que elas possam ser alcançadas no prazo estipulado.
O Contrato de Gestão pretende estimular a gestão por objetivos[3] no âmbito do setor público, para que se constitua como eixo central de referência dos controles normativos, jurídicos, fiscais, dos controles orçamentários, tarifários etc. , controles de meios a serem subordinados ao controle dos fins, dos objetivos e metas prioritárias para cada entidade, o consenso entre esta e o Estado, em cada período contratual.
O contrato de gestão tem o potencial de traduzir o planejamento global e setorial do governo em objetivos e metas por entidade, e de monitorar os resultados dos planos de ação da entidade zelando inclusive por um mais eficiente uso dos escassos recursos públicos. Este contrato significa traduzir na prática quem deve gerenciar, quem deve controlar uma companhia estatal. Então o governo tem uma gestão política, através da indicação de seu administrador. Na realidade o contrato de gestão representa um caminho, uma alternativa de melhor administrar os meios de produção.
Os compromissos podem induzir à conquista de níveis de produtividade no uso de recursos humanos, equipamentos e instalações mais compatíveis com os padrões internacionais ou com padrões praticados por organizações similares do setor privado nacional. Um contrato de gestão eficaz deve permitir a avaliação do desempenho gerencial da entidade.
Existem, no Brasil, questões não resolvidas que são pré-condições para dar significado aos contrato de gestão, como: a) o resgate das atividades de planejamento de curto, médio e longos prazos; b) a criação de uma vontade política firme em transformar as decadentes organizações públicas em entes capazes de cumprir suas funções perante a sociedade através de um gerenciamento competente, incompatível com administradores escolhidos por critérios meramente partidários, incompatível com as incoerências de orientação a que estão sujeitos, incompatíveis com influências de interesses anti-sociais sobre a gestão de cada entidade, que necessita de autonomia gerencial e ao mesmo tempo de cobrança de responsabilidade aos seus dirigentes.
O Contrato de Gestão é anual e não substitui outros recursos /meios de planejamento que já existam, mas pretende evoluir no sentido de se constituir no principal instrumento de articulação e efetivação dos planos governamentais, cuja utilização vai ajudar a promover a racionalização e a melhoria na prestação dos serviços públicos, através da priorização e otimização de recursos. As diretrizes, objetivos e metas neles discriminados, devem estar voltados para a busca da efetividade, eficiência e eficácia do Estado no atendimento à toda sociedade. É fundamental que haja uma preocupação com o usuário final de todos os serviços que o Estado presta, e estes resultados serão medidos através de indicadores específicos distinguidos no Contrato de Gestão. Estes indicadores devem possibilitar a avaliação dos resultados pretendidos, como produto final, será o aperfeiçoamento e a modernização da Gestão pública, seja ela federal, estadual ou municipal.
O Contrato de Gestão possui muitos pontos fortes e positivos, mas existem algumas contestações que podem ser feitas quando da necessidade da aplicação deste instrumento por uma entidade pública:
1ª) Para que haja uma reforma em qualquer instituição estatal é preciso, antes de mais nada mudar a composição das elites políticas e burocráticas que as comandam, bem como os métodos de comunicação com a sociedade e a cultura política que as inspira, baseados na troca de favores e clientelismo.
2ª) Uma competente avaliação de desempenho dificilmente prescinde da contribuição dos gerentes e técnicos participantes do processo de gestão da organização que está sendo julgada.
3ª) Os dispositivos de uma avaliação de desempenho devem estar de acordo com a cultura organizacional e, ao mesmo tempo, deve permitir a legitimação das ações dos agentes.
4ª) A execução de objetivos e metas de uma organização é de responsabilidade última de seus dirigentes, mas devem ser considerados os fatores exógenos que eventualmente interfiram nos resultados e o grau de interferência sobre esses resultados que a instituição tem a capacidade de exercer
[1] Nomenclaturas utilizadas na França
[2] Maristela de André, Assessora da Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de São Paulo e analista do IBGE Texto mimeografado
[3] A administração por objetivos “é uma técnica de direção de esforços, através do planejamento e controle administrativo, fundamentada no princípio de que, para atingir resultados, a organização precisa antes definir em que negócios está atuando e aonde pretende chegar”. (Idalberto Chiavenato, 1990) . Esta administração surgiu como um método de avaliação e controle sobre o desempenho de áreas e organizações em crescimento rápido.
Contrato de gestão como ferramenta gerencial para o setor público – parte 3
Você sabe como surgiram os contratos de gestão? Pois é o que apresentaremos hoje na continuação da série de postagens sobre os contratos de gestão.
3.1 – Como surgiram os Contratos de Gestão
Os Contratos de Gestão ou Contratos de Programas, surgiram na França, no final dos anos 60[1], e aplicados nos anos 70 e 80 em oito grandes empresa públicas. A partir de 1990, passaram a ser aplicados a unidades da administração pública direta[2]. Estes foram rapidamente adotados por países cuja influência francesa era marcante, e depois utilizados na Argentina, México, Índia, Coréia e outras partes do mundo. No Brasil, este instrumento foi introduzido em 1992, quando o Governo Federal assinou Contrato de Gestão com a Companhia Vale do Rio Doce.
Os “Centros de Responsabilidade” constituem-se de unidades organizacionais que, por própria iniciativa, realizaram um processo interno de modernização gerencial, desenvolveram programas de trabalho e sistemas de avaliação de desempenho. Com tais credenciais passam a ser candidatas perante ao seu Ministério Setorial a assinar compromisso que lhes dá maior liberdade na utilização dos recursos orçamentários aprovados pelo Governo em cada exercício. O contrato será ou não renovado conforme o desempenho que demonstre ter obtido.
No Brasil, o Governo Federal, instituiu através do Decreto no. 137, de 27/05/91, o Programa de Gestão das Empresas e o Comitê de Coordenação das Empresas Estatais – CCE, que tem como objetivo promover a eficiência e a competitividade dessas empresas. Estes comitês possuem tarefas especificas como: a) fixar as diretrizes do Programa de Gestão das Empresas Estatais; b) aprovar propostas das empresas estatais referente a preços e tarifas públicas; c) admissão de pessoal ; d) despesa de pessoal (próprio e de terceiros); e) elaboração, execução e revisão orçamentária; f) contratação de operações de crédito e arrendamento mercantil, inclusive o refinanciamento e demais assuntos que afetam a política econômica; g) aprovar e supervisionar os Contratos de Gestão das empresas estatais; h) acompanhar o desempenho das Empresas Estatais; e, i) consolidar os relatórios de desempenho dessas empresas para posterior encaminhamento à Presidência e/ou Governador.
3.2 – Objetivos e Vantagens dos Contratos
Para realizar seu principal objetivo, o Contrato de Gestão precisa ser na realidade um instrumento que melhore a eficiência das empresas e melhore o relacionamento do Estado, enquanto acionista majoritário, com suas entidades, e para isto ele precisa: a) basear-se na ótica dos usuários; b) considerar o diagnóstico da situação atual, o contexto no qual a empresa opera e as perspectivas de sua ação futura; c) determinar metas e indicadores de desempenho; d) prever isenções de autorizações prévias e de outras normas de controle; e) implantar um sistema de avaliação e monitoramento das atividades e desempenho das empresas; f) dar publicidade às obrigações firmadas entre as partes. O Contrato de Gestão ainda determina a responsabilidade dos administradores, estabelecendo penalidades para a empresa que não atingir os objetivos e metas propostas.
Inúmeras são as vantagens na utilização de um contrato de gestão: valorizam o ponto de vista do usuários, protegendo-o contra as decisões arbitrárias ou repentinas do Estado, priorizando necessidades gerais ou de política geral ligadas à situação orçamentárias do próprio Estado; induzem à austeridade na gestão dos recursos e ao aumento da produtividade; facilitam e tornam efetivos os controles do acionista majoritário sobre o desempenho gerencial; obrigam à adoção de indicadores de desempenho exigindo a implantação de mecanismos de acompanhamento; permitem a determinação clara de objetivos relacionados à produtividade global; conferem à programação de investimentos maior transparência e segurança e favorecem à continuidade administrativa.
[1] Segundo relatório de John R. Nellis no World Bank Discussion Papers no. 48, 1989
[2] Os “centros de responsabilidade”, sob a denominação de Contratos de Serviços.
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