Com a aprovação do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2023 na Comissão Mista de Orçamento (CMO), nesta quarta-feira (29), falta apenas a votação da matéria no Plenário do Congresso Nacional, que deve ocorrer nos próximos dias.

O projeto de LDO aprovado (PLN 5/2022) prevê déficit nas contas públicas de até R$ 65,9 bilhões e salário mínimo de R$ 1.294 para o ano que vem. Neste ano o texto foi relatado na CMO pelo senador Marcos do Val (Podemos-ES).

Para 2023, a expectativa do Executivo é de crescimento de 2,5% do produto interno bruto (PIB), mesmo percentual esperado para 2024 e 2025. O PIB expressa a soma das riquezas produzidas no país. Quanto à inflação, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ficaria em 3,3%, e a taxa Selic (taxa básica de juros definida pelo Banco Central) em 10% no ano que vem.

Os parâmetros econômicos — como a expectativa de inflação, o crescimento do PIB, o salário mínimo, as taxas de juros e de câmbio — são determinantes para o desempenho da arrecadação da União e balizam a maioria das projeções orçamentárias, tanto de receita quanto de despesa.

Salário mínimo

O valor do salário mínimo, de R$ 1.294, sem aumento real, foi corrigido apenas pelo INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor) de 6,7% projetado para 2022. Mas o valor do salário mínimo é mera estimativa, lembra a Consultoria de Orçamento do Congresso, sendo necessária uma lei específica para defini-lo.

Meta fiscal

Para o ano que vem, o total das receitas primárias será de R$ 2,2 trilhões. Em 2024 o governo terá arrecadado R$ 2,36 trilhões, e R$ 2,52 trilhões em 2025. Segundo os consultores, o resultado primário com déficit de R$ 65,91 bilhões previsto para 2023 equivalerá a 0,63% do PIB, menor que os R$ 66,9 bilhões (0,69% do PIB) projetados para 2022. Quanto às estatais federais, o prejuízo será de R$ 3 bilhões, desconsiderando os grupos Petrobras e Eletrobras.

Já a projeção para o resultado primário dos estados, do Distrito Federal e dos municípios é de um déficit de R$ 100 milhões. A estimativa para esses entes federados é apenas um indicador, não uma meta, porque o Executivo federal não tem ingerência sobre o orçamento deles.

De acordo com Marcos do Val, o Ministério da Economia espera uma recuperação bastante rápida do quadro fiscal, com a previsão de um pequeno superávit primário para o setor público em 2025, após 11 anos seguidos de resultados negativos.

Ainda assim não haverá redução do endividamento, diz o senador. Depois de atingir 88,6% do PIB em 2020, a dívida bruta caiu um pouco em 2021, para 80,3% do PIB, e cairá mais em 2022, para 79,3%, mas voltará a crescer, indo a 79,6% do PIB no fim de 2023, e novamente a 80,3% nos dois anos seguintes.

Teto de gastos

O limite de gastos da União para 2023 é de R$ 1,79 trilhão, um aumento de R$ 108 bilhões em relação a 2022.

Nesse cálculo foram considerados uma estimativa de 6,55% para o IPCA acumulado no período de janeiro a dezembro de 2022 e o ajuste decorrente da diferença entre o IPCA previsto no Orçamento 2022 (10,18%) e o índice apurado após o encerramento de 2021 (10,06%), esclarece a Consultoria de Orçamento.

Regra de Ouro

A Constituição proíbe o governo de fazer dívidas para pagar salários, aposentadorias e gastos para manter a máquina pública funcionando. As únicas despesas que podem ser cobertas por operações de crédito são o pagamento de dívidas (refinanciamento) e de juros. Quando essa norma — chamada regra de ouro — é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

Pela LDO 2023, o limite para operações de crédito será de R$ 17,3 bilhões para 2023. Mas a consultoria alerta que foi mantido o mecanismo que permite a inclusão, nos orçamentos fiscal e da seguridade social, tanto de operações de crédito acima do limite constitucional como das despesas a serem custeadas com esses recursos, desde que autorizado pelo Congresso.

Assim, Senado e Câmara poderão autorizar a contratação de operações fora do limite por maioria absoluta, ou 257 deputados e 41 senadores. E é esse mecanismo que pode levar ao descumprimento da regra de ouro, afirmam os consultores.

Saúde

O valor mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) pela União é obtido pela correção do montante mínimo de 2022 (R$ 139,8 bilhões) pelo IPCA de janeiro a dezembro de 2022, ainda a ser apurado. Mas, considerando a estimativa de 6,5% para o índice de inflação prevista na LDO 2022, o piso para 2023 será de aproximadamente R$ 148,9 bilhões, calculam os consultores.

Além desse valor, deverão ser incluídas no Orçamento as despesas com ASPS custeadas com recursos de royalties e da participação especial na exploração de petróleo e gás natural. Permanece a não obrigatoriedade de o Orçamento de 2023 prever a totalidade dos recursos necessários para atendimento do mínimo constitucional em saúde.

Orçamento impositivo

A Constituição permite que deputados e senadores apresentem emendas impositivas destinando recursos para a saúde. As emendas impositivas são um instrumento em que o deputado, senador, comissão ou a bancada estadual indicam ações, projetos e obras que o governo é obrigado a executar.

O montante destinado a essas emendas será equivalente aos valores desse item em 2017, no caso das emendas individuais, e em 2021, no caso das emendas de bancada estadual, corrigidos pelo IPCA acumulado de janeiro a dezembro de 2022.

No Orçamento deste ano, para alcançar os R$ 135,4 bilhões obrigatórios para gastos em saúde, o Executivo considerou que R$ 8,1 bilhões viriam das emendas impositivas, sem contar as emendas do relator-geral.

Educação

O piso constitucional para o investimento na educação foi de R$ 62,6 bilhões em 2022 e deverá ser corrigido pelo IPCA para 2023. Segundo Marcos do Val, de 2016 a 2021 o investimento em educação caiu de 6,5% para 5,3% das despesas totais do Executivo federal, ou 22,1%. Foram R$ 74 bilhões contingenciados e remanejados para pagamento de outras despesas no período, afirma o relator.

Com a aprovação do Novo Fundo do Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), por meio da Emenda Constitucional 108, de 2020, a complementação devida pela União a estados e municípios, que antes era de 10% das receitas totais do fundo, passou para 12% em 2021, 15% em 2022 e deverá ser de 17% em 2023.

Para 2022, o Orçamento da União previu mais de R$ 30,1 bilhões para a complementação do Fundeb. Em 2023, considerando-se a projeção de crescimento real do PIB, estima-se que esse investimento atinja R$ 35 bilhões, dos quais R$ 33,4 bilhões serão gastos para equalizar as condições de financiamento das redes de ensino. Pela primeira vez serão distribuídos recursos segundo indicadores de melhoria da aprendizagem. Para isso está previsto R$ 1,6 bilhão.

Assistência social

Quanto aos sistemas de assistência social, estão reservados R$ 80,2 bilhões para o pagamento do Benefício de Prestação Continuada (BPC), que desde 1996 vem substituindo a Renda Mensal Vitalícia (RMV).

As despesas com o BPC crescem ano a ano, em função do aumento do salário mínimo e do número de beneficiários. Em 2023 serão mais de 4,9 milhões de pessoas beneficiadas. Esse número deve aumentar porque, segundo o governo, há um estoque de mais de 710 mil requerimentos.

Já as despesas com o Auxílio Inclusão — benefício de meio salário mínimo pago às pessoas com deficiência que recebem o BPC e entram no mercado de trabalho com salário de no máximo dois salários mínimos — estão estimadas em R$ 333,9 milhões para 2023, R$ 345 milhões para 2024 e R$ 355,6 milhões para 2025.

Previdência

A arrecadação do regime geral de previdência social (RGPS, do setor privado) é estimada para 2023 em R$ 484,1 bilhões (equivalentes a 5,61% do PIB). Já a projeção da despesa com o pagamento dessas aposentadorias para 2023 é de R$ 846,4 bilhões (8,08% do PIB). Nesse cenário, o governo terá que cobrir um déficit de mais de R$ 259,1 bilhões (2,47% do PIB).

Por outro lado, a despesa com as aposentadorias dos servidores públicos — o chamado Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) — é difícil de ser estimada porque cada órgão público a paga com recursos de seu próprio orçamento.

Transferências voluntárias

Em relação às transferências voluntárias, foi mantida a verificação da regularidade fiscal de estados e municípios apenas no momento da formalização do convênio, não na etapa de desembolso, e retirado o prazo para análise do instrumento de transferência voluntária, que na LDO de 2022 é de 180 dias antes do vencimento.

Quanto às “condições suspensivas” dos convênios, a LDO 2023 inova ao atribuir ao Executivo a regulamentação dos prazos. Atualmente o prazo mínimo é de 24 meses, prorrogável por 8 meses para os instrumentos de transferência em vigor.

Precatórios

O pagamento de sentenças judiciais, incluindo os precatórios, foi bastante alterado pelas Emendas Constitucionais 113 e 114, de 2021. Uma das principais mudanças é que estarão fora da meta de resultado primário as receitas obtidas com encontros de contas, em que o cidadão ou empresa paga obrigações com a União usando direitos decorrentes de decisão judicial ou reconhecidos pela administração pública.

Por sua vez, a LDO 2023 garante prioridade para o pagamento de sentenças de pequeno valor e para os precatórios de exercícios anteriores, mas não menciona as prioridades constitucionais para pagamento dos precatórios do ano em curso.

Alterações

O texto ainda prevê que os créditos suplementares e especiais que alterem o Orçamento de 2023 devem ser compatíveis com a meta de resultado primário. O crédito atenderá essa exigência se não aumentar despesas primárias ou, se aumentá-las, sua justificação demonstrar que o acréscimo está fundamentado no relatório bimestral de avaliação de receitas e despesas primárias; ou ainda se forem despesas relativas a transferências obrigatórias a estados ou municípios.

Não se enquadrando nessas hipóteses, o aumento de despesa só pode ser feito se houver o cancelamento de outros gastos. Os Poderes deverão garantir o cumprimento dos limites de gastos até o encerramento do exercício financeiro, inclusive contingenciando as despesas incluídas por emendas parlamentares, exceto as impositivas.

Fundo de Amparo ao Trabalhador

Já as receitas e despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que financia o seguro-desemprego, o abono salarial e os programas de desenvolvimento econômico do BNDES, estão previstas em R$ 114,12 bilhões e R$ 69,5 bilhões, respectivamente, bem menores que nos anos anteriores.

Segundo o relator, o país tem taxas altas de desocupação há algum tempo. No trimestre encerrado em dezembro de 2021, por exemplo, a taxa de desemprego atingiu 11%, segundo o IBGE, o equivalente a 11,7 milhões de pessoas desocupadas.

Como o seguro-desemprego, o abono salarial e a transferência para o BNDES compõem grande parte das despesas do FAT (mais de 99% do total), Marcos do Val afirma que resta um espaço mínimo para o financiamento do incentivo ao emprego, como a qualificação profissional e a intermediação de mão de obra.

Execução provisória

A proposta amplia as situações em que o Executivo pode efetuar gastos no caso de o Orçamento da União para 2023 não ser aprovado, sancionado e publicado até 31 de dezembro de 2022. Foram incluídas as despesas relativas a situações de emergência ou calamidades públicas; ao acolhimento de imigrantes em situação de vulnerabilidade; ao controle de fronteiras; e aos encontros de contas. Além dessas possibilidades, o projeto permite que sejam pagas despesas com projetos em andamento cuja paralisação possa causar prejuízos à administração.