“O problema não é ideológico, é tudo dinheiro”
Marcus Pestana (PSDB-MG)

O dinheiro importa para as eleições e provas não faltam. Relatos de leilão pelo “passe” de deputados na Câmara, delações de esquemas de Caixa 2 e denúncias de abuso de poder econômico mais do que comprovam que os recursos financeiros são centrais para as campanhas. Na eleição geral de 2018 teremos novidades quanto ao uso do dinheiro na política: o fim das doações empresariais, a criação de um fundo público eleitoral, o limite de gastos e o financiamento coletivo pela internet. As mudanças nas regras do jogo obrigam os candidatos e partidos a repensarem suas estratégias. Com a ausência dos doadores empresariais, haverá menos dinheiro e a alocação de recursos nas campanhas será ponto chave para o seu sucesso ou fracasso. Só é possível saber os efeitos das reformas se analisarmos seus resultados em comparação ao cenário anterior. Por esse motivo, o presente artigo discute brevemente como evoluíram e se distribuíram os gastos de campanha oficiais no período recente, de 2002 até 2014, e termina apresentando algumas expectativas para o pleito deste ano.

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Como evoluiu o gasto eleitoral de 2002 até 2014?

Ao custo declarado de mais de 5,3 bilhões de reais em 2014 2, as eleições brasileiras são uma das mais caras do mundo 3. Apesar do preço amargo, elas nem sempre foram assim. Em 2002, o custo de tudo que foi gasto pelos candidatos foi cerca de R$ 1,6 bi, um valor aproximadamente três vezes menor. As eleições se tornaram mais custosas em 2006 e 2010, quando observamos um crescimento na casa dos 70% para as duas eleições. Já o aumento nos gastos de 2010 para 2014 foi mais modesto, por volta de 10%. Este cenário sugere a seguinte questão: o crescimento nos totais gastos se deu de forma uniforme para os diferentes cargos em disputa?

Apesar de haver um crescimento generalizado, os gastos totais evoluíram de forma distinta dependendo do cargo. O maior aumento no período é da eleição presidencial. O total declarado pelos candidatos a presidente em 2002 foi de quase R$ 50 milhões, já em 2014 este número subiu para aproximadamente R$ 770 milhões, um espantoso crescimento de quase 15 vezes. Os custos das campanhas de governador, deputado federal e deputado estadual tiveram no período um crescimento na ordem de 200%. Para os deputados estaduais e federais, a eleição de 2014 não representou um salto abrupto em relação ao que vinham observando anteriormente, para eles o crescimento nesta eleição foi de 6% e 2% respectivamente. Já o custo total dos candidatos ao senado apresenta uma lógica muito diferente em relação aos demais cargos. Isso ocorre, pois, o número de vagas para senador se alterna entre uma e duas vagas, o que tem impacto direto na quantidade de candidatos e, por consequência, no total gasto. O gráfico a seguir apresenta a evolução do gasto declarado de todos os candidatos por cargo em disputa.

Como evoluíram os gastos nas eleições até hoje?

Outra questão importante para compreender o papel do dinheiro nas eleições é saber como se distribuem os gastos entre os cargos. Em um cenário de restrição de recursos, o cobertor será curto e por isso é relevante saber que cargos estão concentrando a maior fatia dos recursos. A disputa eleitoral que concentra maior quantia de gastos é a de deputado estadual, seguida da de deputado federal. Estas duas disputas concentram maior quantidade de recursos financeiros já que possuem maior número de candidatos. Para dar uma dimensão do problema, em 2014, houveram 17 mil pedidos de candidatura para as assembleias legislativas e 7 mil para a Câmara Federal. Chama atenção o fato das candidaturas a governador concentrarem cerca de um quarto do total dispendido mesmo contando com um número reduzido de candidatos. Na última eleição, o TSE registrou 176 pedidos de candidatura para este cargo. As eleições presidenciais, por sua vez, se tornam cada vez mais relevantes na política brasileira. As campanhas de senador, como esperado, oscilam de acordo com a eleição.

Como se distribuíram os gastos nas eleições até hoje?

É muito difícil precisar quais são os fatores que causaram o crescimento generalizado nos custos eleitorais no período recente da política brasileira. Esta complexidade, no entanto, não nos impede de levantarmos algumas hipóteses a respeito. Uma primeira é de que melhorias nos sistemas de prestação de contas eleitorais levaram os candidatos a declararem mais e de forma melhor suas despesas. Outra, diz respeito ao crescimento econômico observado nos anos 2000, que contribuiu com o aumento da disposição de empresários a doarem para campanhas, inflando os custos totais. Por fim, é possível a existência de uma corrida armamentista no período. Como a efetividade dos gastos depende não só da própria despesa do candidato, mas também do que foi investido por seus adversários, se um candidato aumenta seus custos, os adversários têm de fazer o mesmo para ter alguma chance. Isto eleva de forma generalizada os custos eleitorais. Apesar do sistema político brasileiro ter encarecido no período, não houve grandes alterações na distribuição dos recursos financeiros entre os cargos, mas será que isto se manterá? Como o sistema político distribuirá seus recursos em 2018?

E como este cenário se reflete na eleição de 2018?

O fim do financiamento empresarial nas campanhas políticas traz grandes desafios para a arena eleitoral. Primeiro, como os partidos alocarão os recursos provenientes dos fundos eleitorais e partidários entre as diferentes campanhas políticas. Até a última eleição, as campanhas ao legislativo consumiram em média 65% do total de recursos. Estariam os partidos dispostos a investir este montante? Parece que sim. Há o indicativo de que alguns partidos se especializarão ainda mais em eleger deputados, deixando de lado as campanhas a governadores e presidente. O PP, que já tem a segunda maior bancada da Câmara, deve seguir este caminho. É possível que outros partidos médios, como o PR e o PSD 4, também adotem estratégias similares. Mesmo partidos grandes como o PMDB parecem priorizar a corrida a deputado federal. O presidente do partido, senador Romero Jucá (PMDB RR) declarou reservar R$ 1,5 mi para os postulantes à Câmara Federal 5. O partido também escolheu como candidato a presidência o ex-ministro Henrique Meirelles, que é capaz de financiar toda sua campanha com recursos próprios 6. De outro lado, existem os partidos que têm pretensões ao executivo e por conta disso terão de dividir de forma mais equânime seus recursos. O caso mais notório é do PSDB que decidiu dividir sua verba eleitoral em 3, uma parte para a campanha presidencial, outra para a de governadores e senadores e a terceira para os candidatos a deputados federais e estaduais 7. O PT, por sua vez, já anunciou em resolução que irá priorizar primeiro a eleição presidencial, em segundo lugar o pleito de deputados federais.

Apenas no final do processo eleitoral, de 2018, que será possível determinar os efeitos das mudanças adotadas em relação ao papel do dinheiro. Desde já, observamos um reposicionamento dos atores políticos de acordo com as novas regras. É possível que o fim do financiamento empresarial, a criação do fundo eleitoral, a possibilidade de financiamento coletivo e um teto para os gastos afetem a seleção dos candidatos e a atuação dos partidos. A melhoria do sistema político passa por mudanças incrementais, por um processo de aprendizagem. Ao olhar para o passado pensando no que estar por vir, procuramos entender melhor os erros e acertos das inovações adotadas.

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ARTHUR FISCH – pesquisador do CEPESP FGV, doutorando em Administração Pública e Governo pela FGV e formado em economia pela FEA USP.

REGISTRO AUT. 125985318082018/ORZIL

Falhas e Irregularidades nos Convênios e Instrumentos Congêneres

26 e 27 de julho de 2018 / Brasília – DF