SÚMULA Nº 286 – TCU (transferências voluntárias)

SÚMULA Nº 286 – TCU

A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução de uma finalidade pública responde solidariamente com seus administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses recursos.

Fundamento Legal

– Constituição Federal, arts. 70 e 71, incisos VI e VIII.

– Lei nº 8.443/1992, arts. 1º, I e IX; 16, inciso III, alíneas “c” e “d”.

Precedentes

– Acórdão 4707/2014-1ª Câmara – Sessão: 02/09/2014, Ata:

31, Proc. TC 005.681/2013-8, DOU: 08/09/2014.

– Acórdão 3149/2014-2ª Câmara – Sessão: 01/07/2014, Ata:

22, Proc. TC 046.655/2012-3, DOU: 03/07/2014.

– Acórdão 5297/2013-1ª Câmara – Sessão: 06/08/2013, Ata:

27, Proc. TC 009.483/2009-0, DOU: 12/08/2013.

– Acórdão 4252/2013-2ª Câmara – Sessão: 23/07/2013, Ata:

25, Proc. TC 012.487/2012-0, DOU: 29/07/2013.

– Acórdão 2606/2012-Plenário – Sessão: 26/09/2012, Ata: 38,

Proc. TC 027.429/2008-5, DOU: 04/10/2012.

– Acórdão 6051/2012-1ª Câmara – Sessão: 09/10/2012, Ata:

36, Proc. TC 032.007/2010-8, DOU: 17/10/2012.

– Acórdão 665/2012-Plenário – Sessão: 21/03/2012, Ata:09,

Proc. TC 006.310/2006-0, DOU: 29/03/2012.

– Acórdão 943/2012-2ª Câmara – Sessão: 14/02/2012, Ata:04,

Proc. TC 017.740/2008-5, DOU: 17/02/2012.

– Acórdão 1944/2012-2ª Câmara – Sessão: 27/03/2012,

Ata:09, Proc. TC 030.209/2010-2, DOU: 30/03/2012.

– Acórdão 2192/2012-2ª Câmara – Sessão: 03/04/2012,

Ata:10, Proc. TC 006.570/2011-9, DOU: 10/04/2012.

– Acórdão 2025/2011-Plenário – Sessão: 03/08/2011, Ata:31,

Proc. TC 004.163/2010-9, DOU: 08/08/2011.

– Acórdão 2763/2011-Plenário – Sessão: 19/10/2011, Ata: 43,

Proc. TC 006.310/2006-0, DOU: 04/11/2011.

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário TC 018.804/2012-8

Natureza(s): Administrativo (Projeto de Súmula)

Órgão/Entidade: Tribunal de Contas da União.

Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. PROPOSIÇÃO DE SÚ-

MULA COM O INTUITO DE CONSOLIDAR O ENTENDIMENTO

ACERCA DA RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE PESSOA

JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO BENEFICIÁRIA DE REPASSE

DE RECURSOS FEDERAIS ORIUNDOS DE TRANSFERÊNCIA

VOLUNTÁRIA COM OS RESPECTIVOS ADMINISTRADORES,

NA HIPÓTESE DE DANO AO ERÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO

PARA APRESENTAÇÃO DE EMENDAS OU SUGESTÕES. DECURSO

DO PRAZO CONCEDIDO SEM O OFERECIMENTO DE

EMENDAS OU SUGESTÕES. PERTINÊNCIA DA PROPOSTA.

APROVAÇÃO.

Converte-se em súmula o entendimento pacificado no âmbito

do Tribunal de Contas da União, no sentido de que: “A pessoa

jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias

de recursos federais feitas com vistas à consecução de uma finalidade

pública responde solidariamente com seus administradores pelos danos

causados ao erário na aplicação desses recursos.”

RELATÓRIO

Trata-se de projeto de súmula aprovado pela Comissão de

Jurisprudência do TCU. Transcrevo, em seguida, o parecer do Presidente

da Comissão de Jurisprudência, Ministro Walton Alencar Rodrigues,

que deu suporte à decisão da referida comissão:

“Trata-se de Anteprojeto de Súmula de Jurisprudência nº

71/2011, submetido à apreciação da Comissão de Jurisprudência do

TCU em razão de determinação contida no Acórdão 2.763/2011-

Plenário, cuja parte dispositiva foi vazada nos seguintes termos:

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Incidente de

Uniformização de Jurisprudência suscitado pelo representante do Ministério

Público junto ao TCU,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União,

reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator,

em:

9.1. acolher o Incidente de Uniformização de Jurisprudência

suscitado pelo Ministério Público junto ao TCU, nos termos do art.

91, caput, do Regimento Interno;

9.2. firmar o seguinte entendimento quanto à responsabilização

das pessoas que devem responder por danos ao erário ocorridos

na aplicação de transferências voluntárias de recursos federais

a entidades privadas, com vistas à consecução de uma finalidade

pública:

9.2.1. na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado

e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução

de avença celebrada com o poder público federal com vistas à

realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade

solidária pelo dano;

9.3. nos termos do § 3º do art. 91 do Regimento Interno do

TCU, encaminhar cópia do presente acórdão à Comissão de Jurisprudência

para apreciação da oportunidade e da conveniência de

elaboração de enunciado de Súmula sobre a matéria;”

Do Parecer da Diretoria Técnica de Normas e Jurisprudência

da Secretaria das Sessões – DIJUR/SES

Levantamento realizado pela Diretoria Técnica de Normas e

Jurisprudência da Secretaria de Sessões – DIJUR/SES (peças 7 e 8)

concluiu:

“I – tratar-se de jurisprudência em que os julgados se mostrem

uniformes e reiterados;

II – haver, pelo menos, três precedentes sobre o assunto;

III – haver, no mínimo, dois relatores distintos dos precedentes;

IV – a legislação que fundamenta o assunto deve, em princípio,

estar em vigência;

V – não estar a tese literalmente contida em dispositivo

legal, regimental ou em qualquer norma interna do Tribunal; e

VI – as deliberações terem sido, preferencialmente, emanadas

dos três Colegiados.”

Destaca a Diretoria Técnica a existência de 21 precedentes

jurisprudenciais convergentes com o entendimento que se propõe

sumular, relatados por 7 ministros diferentes e oriundos dos 3 Colegiados

do Tribunal.

Considerando haver determinação do Plenário em sedimentar

a jurisprudência acerca do tema, a Divisão de Jurisprudência

dispensou a remessa dos autos à Consultoria Jurídica e à Secretaria

de Licitações, Contratos e Patrimônio para se manifestarem quanto

aos aspectos atinentes a suas respectivas áreas de atuação. Assim, ao

encaminhar o anteprojeto diretamente ao Presidente da Comissão de

Jurisprudência, a DIJUR/SES formulou a seguinte a proposta de

enunciado de Súmula:

“Na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e

seus administradores derem causa a dano ao erário na execução de

avença celebrada com o poder público federal com vistas à realização

de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade

solidária pelo dano.”

Do Parecer do Relator

Designado Relator do processo, o Exmo. Ministro José Múcio

Monteiro aprovou os pareceres precedentes e enfatizou a importância

da consolidação sumular, bem como a oportunidade e a

conveniência da respectiva aprovação (peça 14). Salientou ainda,

com apoio em manifestação prévia da Secretaria de Recursos, que os

administradores de entidades privadas beneficiárias de transferências

voluntárias da União também devam ser responsabilizados solidariamente

com as convenentes pelos danos causados ao erário em

razão de dano gerado na aplicação irregular de recursos federais.

Nesse sentido, Sua Excelência sugere como nova redação ao

enunciado sumular:

“A pessoa jurídica de direito privado e seus administradores

respondem solidariamente pelos danos causados ao erário na aplicação

de recursos federais de transferências voluntárias, feitas com

vistas à consecução de uma finalidade pública.”

Do Parecer de membro da Comissão de Jurisprudência

Ao pronunciar-se sobre o tema (peça 15), o Eminente Ministro

Aroldo Cedraz ressalvou a necessidade de consignar, no anteprojeto

em tela, a limitação do âmbito de incidência do enunciado

à hipótese específica de transferência voluntária ter como destinatário

direto dos recursos federais pessoa jurídica de direito privado.

No entender de Sua Excelência, tal restrição, além de constar

do item 9.2 do Acórdão 2.763/2011-Plenário, evitará a aplicação

indevida do enunciado sumular a outras entidades privadas que não

os convenentes signatários dos instrumentos de transferência voluntárias,

a exemplo das empresas por eles contratadas e seus administradores,

independentemente da existência de pressupostos à

aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica.

A fim de espancar qualquer possibilidade de interpretação

equivocada, o nobre Ministro, acompanhando as razões expostas pelo

Relator, sugere a seguinte redação ao Anteprojeto de Súmula

71/ 2011:

“A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências

voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução

de uma finalidade pública responde solidariamente com seus

administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses

recursos.”

Do Parecer do Presidente da Comissão de Jurisprudência do

TCU

Gostaria de encarecer a importância da sedimentação sumular

do entendimento firmado por este Tribunal.

Consoante destacado no voto condutor do Acórdão

2.763/2011-Plenário, com assento em diversos precedentes convergentes,

a pessoa jurídica de direito privado assume papel de gestora

pública ao celebrar com o Poder Público Federal instrumento de

convênio, repasse ou ajuste congênere que objetive a consecução de

finalidade pública. Neste sentir, por força do artigo 70, parágrafo

único, combinado com a parte final do inciso II do artigo 71 da

Constituição Federal, tal agente privado está jungido ao cumprimento

da obrigação pessoal de prestar contas ao poder público,

podendo, ainda, recair sobre essa entidade a presunção iuris tantum

de ter dado causa a dano ao erário eventualmente ocorrido na

execução da avença, uma vez não regularmente comprovada a regular

aplicação dos recursos federais.

De igual forma, a responsabilidade pela aplicação dos recursos

federais transferidos ao ente privado também alcança os dirigentes

de entidades privadas beneficiárias desses repasses, ex vi do

disposto artigos 70 e 71 da Carta Magna. Com efeito, é a pessoa

natural quem determina a destinação a ser dada à verba pública da

União recebida pela convenente. Por essa razão, a obrigação de

comprovar a boa e regular aplicação dos recursos federais recai

também sobre o dirigente da entidade convenente destinatária.

Em tais situações, a imputação da responsabilidade solidária

à entidade privada recebedora dos recursos oriundos de convênios

juntamente com os responsáveis pela gestão desses recursos

encontra respaldo em diversos precedentes, a exemplo dos Acórdãos

5.678/2010-2ª Câmara, 2.811/2010-Plenário, 4.780/2011-1ª Câmara,

5.259/2011-1ª Câmara.

Em face do exposto, adiro à proposta do Eminente Ministro

Aroldo Cedraz, a qual perfilha, em essência, o encaminhamento sugerido

pelo Relator, E. Ministro José Múcio Monteiro, com as alterações

necessárias a explicitar o âmbito de abrangência do enunciado

Assim, aprovo a seguinte minuta de enunciado do anteprojeto

nº 71/2011 da Súmula de Jurisprudência do TCU:

“A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências

voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução

de uma finalidade pública responde solidariamente com seus

administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses

recursos.”

Encaminhem-se os autos à Presidência do Tribunal de Contas

da União”

É o Relatório.

VOTO

O projeto de súmula sob exame, instaurado por força de

determinação constante do Acórdão nº 2.763/2011-Plenário, que resolveu

incidente de uniformização de jurisprudência suscitado pelo

órgão ministerial, foi analisado pela Diretoria Técnica de Normas e

Jurisprudência (peça 4), pela Secretaria das Sessões (peças 7 e 8),

pela Secretaria de Recursos (peça 12) e pela Consultoria Jurídica

(peça 21). Também recebeu parecer favorável da Comissão Permanente

de Jurisprudência, que efetuou apenas ajustes formais no texto

originalmente proposto, cuja redação final passou a ser a seguinte.

“A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências

voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução

de uma finalidade pública responde solidariamente com seus

administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses

recursos.”

2. Cabe ressaltar que, em Sessão de 16/12/2013, foi dada

ciência aos Senhores Ministros, Auditores e Procurador-Geral sobre o

teor desse anteprojeto. Não houve a apresentação de nenhuma emenda

ou sugestão.

3. O projeto de súmula foi devidamente analisado no âmbito

das unidades técnicas do Tribunal e recebeu parecer favorável da

Comissão Permanente de Jurisprudência, restando justificadas a conveniência,

oportunidade e relevância da matéria.

4. Quanto ao mérito, dispõe o art. 85 do Regimento Interno

desta Corte de Contas que: “a Súmula da Jurisprudência constituirse-

á de princípios ou enunciados, resumindo teses, soluções, precedentes

e entendimentos, adotados reiteradamente pelo Tribunal, ao

deliberar sobre assuntos ou matérias de sua jurisdição e competência”.

5. No caso, o entendimento a ser sumulado pacificou-se no

âmbito deste Tribunal quando da edição do Acórdão nº 2.763/2011-

Plenário, que resolveu incidente de uniformização suscitado pelo órgão

ministerial, firmando o seguinte entendimento quanto à responsabilização

das pessoas que devem responder por danos ao erário

ocorridos na aplicação de transferências voluntárias de recursos federais

a entidades privadas, com vistas à consecução de uma finalidade

pública:

“9.2.1. na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado

e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução

de avença celebrada com o poder público federal com vistas à

realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade

solidária pelo dano;”

6. Tendo em vista, pois, que o enunciado acima transcrito

ajusta-se a essa orientação, submeto a este Plenário proposta de que

seja ele aprovado, em consonância com as instruções e pareceres dos

autos, cujas razões incorporo a este voto.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que este Tribunal adote

o acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de

Souza, em 10 de setembro de 2014.

BENJAMIN ZYMLER

JURISPRUDÊNCIA DE CONVÊNIOS – VISÃO DO TCU