Os Entes Federados e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), têm enfrentado relevantes mudanças devido às novas regras do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), aprovado pela Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, alterada pela Lei 13.204, de 14 de dezembro de 2015.

Assim, o presente artigo visa apresentar breves esclarecimentos sobre as principais alterações trazidas por referida legislação, que veio como uma tentativa de aperfeiçoar o ambiente jurídico e institucional referente às relações de parceria das OSCs com o Estado, buscando estimular uma gestão pública mais democrática, valorizando ainda as organizações da sociedade civil como parceiras do Poder Público na garantia e efetivação de direitos.

Fortalecimento da sociedade civil, participação social e transparência na aplicação dos recursos públicos são princípios que devem orientar a aplicação e interpretação da nova lei, a qual também determina que as relações de parceria devem, dentre outras coisas, primar pelo controle de resultados, em que o resultado se converte na referência-chave quando aplicado a todo o processo de gestão, que não deve se limitar aos aspectos processuais e legais.

Neste sentido, a novel legislação estabelece indicadores de desempenho, avaliação realizada após a execução das ações com o objetivo de verificar o cumprimento das metas previamente definidas, pesquisas de satisfação do usuário com a prestação dos serviços e mecanismos de controle social. O pressuposto é que esses elementos, se forem articulados corretamente, podem criar as condições necessárias para produzir uma mudança de orientação na gestão pública, invertendo o foco dos procedimentos para os resultados.

A Lei nº 13.019/14, de abrangência nacional, entrou em vigor em 23 de janeiro de 2016 para União, Estados e Distrito Federal, e será aplicável a partir de 1º de janeiro de 2017 aos Municípios (sendo facultado a estes a implantação do novo regramento também a partir de 23 de janeiro de 2016, desde que aprovada por ato administrativo próprio – art. 88, § 2º, da Lei 13.019/14).

A partir de então, as transferências voluntárias de recursos dos Entes Federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para as OSCs, será efetivada através de novos instrumentos jurídicos: Termo de Fomento, Termo de Colaboração e Acordo de Cooperação, sendo também importante salientar que não se aplicará a Lei 8.666/93 às relações de parceria com as OSCs (art. 84, Lei 13.019/14), uma vez que agora há lei própria.

Logo, os novos termos substituem os convênios, que passam a ser utilizados apenas para a relação entre entes federados (ou pessoas jurídicas a eles vinculadas), para os quais eles foram criados, podendo, igualmente, por expressa previsão constitucional, ser celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, na área da saúde (art. 84-A, Lei 13.019/14).

Importante deixar consignado, ademais, que de acordo com o artigo 3º da Lei 13.019/14, as exigências da nova normatização não se aplicam aos seguintes casos:

1. às transferências de recursos homologadas pelo Congresso Nacional ou autorizadas pelo Senado Federal naquilo em que as disposições específicas dos tratados, acordos e convenções internacionais conflitarem com referida Lei; 
2. aos contratos de gestão celebrados com organizações sociais, desde que cumpridos os requisitos previstos na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998;         
3.  aos convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos nos termos do § 1o do art. 199 da Constituição Federal;         
4. aos termos de compromisso cultural referidos no § 1o do art. 9o da Lei no 13.018, de 22 de julho de 2014;
5. aos termos de parceria celebrados com organizações da sociedade civil de interesse público, desde que cumpridos os requisitos previstos na Lei no 9.790, de 23 de março de 1999;
6. às transferências referidas no art. 2o da Lei no 10.845, de 5 de março de 2004, e nos arts. 5º e 22 da Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009;
7. aos pagamentos realizados a título de anuidades, contribuições ou taxas associativas em favor de organismos internacionais ou entidades que sejam obrigatoriamente constituídas por:  membros de Poder ou do Ministério Público; dirigentes de órgão ou de entidade da administração pública; pessoas jurídicas de direito público interno; pessoas jurídicas integrantes da administração pública;
8.  às parcerias entre a administração pública e os serviços sociais autônomos.

No que tange à transição em relação aos convênios atuais, o artigo 83 da Lei 13.019/14 determina que estes seguem vigentes e tendo como base legal a legislação anterior até o término de seu prazo, permitida a prorrogação dos mesmos apenas no caso de atraso na liberação de recursos por parte da administração pública, por período equivalente ao atraso (§ 1º). O mesmo artigo permite, também, sejam aproveitados os novos mecanismos para execução dos antigos convênios, desde que em benefício dos objetivos da parceria. Já o § 2º de referido dispositivo estabelece que as parcerias firmadas por prazo indeterminado ou prorrogáveis por período superior ao inicialmente estabelecido, no prazo de até 1 (um) ano após a data da entrada em vigor da Lei 13.019/14, serão, alternativamente, substituídas pelo Termo de Fomento ou Termo de Colaboração, conforme o caso, ou objeto de rescisão unilateral pela administração pública.

• Do Procedimento de Manifestação de Interesse Social

Com vistas à valorização da participação popular, introduz a legislação o Procedimento de Manifestação de Interesse Social como instrumento por meio do qual as organizações da sociedade civil, movimentos sociais e cidadãos poderão apresentar propostas ao poder público, para que este avalie a possibilidade de realização de um chamamento público objetivando a celebração de parceria (art. 18).

A administração pública tornará pública tal proposta em seu sítio eletrônico e, analisada a oportunidade e conveniência para realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social, o instaurará para oitiva da sociedade sobre o tema, o que não dispensa a seleção pública correlata, conforme será mais adiante delineado.

A Lei, portanto, criou um processo por meio do qual as OSCs podem encaminhar propostas para a administração pública, para que esta avalie se é o caso de abrir um chamamento público ou não para referido objeto. No entanto, é importante destacar que não existe uma relação direta de que o Procedimento de Manifestação de Interesse Social, por ser iniciativa da sociedade civil, necessariamente resulte em um Chamamento Público, que acontecerá de acordo com os interesses da administração (art. 21). Na via inversa, a realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social também não é pré-requisito para o Termo de Fomento ou Termo de Colaboração (art. 21, § 3º).

Dos novos instrumentos jurídicos trazidos pela Lei 13.019/14:

A Lei 13.019/14, como salientado, traz um regime jurídico específico para a celebração de parcerias entre Estado e as OSCs, instituindo as relações de fomento e de colaboração através de instrumentos próprios e inovadores, os quais podem ser assim resumidos:

Termo de Colaboração (art. 2º, VII e art. 16): instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco propostas pela administração pública que envolvam a transferência de recursos financeiros. Assim, o Termo de Colaboração é utilizado para a execução de políticas públicas nas mais diversas áreas, para consecução de planos de trabalho de iniciativa da própria Administração, nos casos em que esta já tem parâmetros consolidados, com indicadores e formas de avaliação conhecidos, abarcando, reitere-se, o repasse de valores por parte do erário;

Termo de Fomento (art. 2º, VIII e art. 17): instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam a transferência de recursos financeiros. Note-se, portanto, que o Termo de Fomento, ao contrário do Termo de Colaboração, tem como objetivo incentivar iniciativas das próprias OSCs, para consecução de planos de trabalho por elas propostos, buscando albergar nas políticas públicas tecnologias sociais inovadoras, promover projetos e eventos nas mais diversas áreas e expandir o alcance das ações desenvolvidas pelas organizações. Assim como no Termo de Colaboração, o Termo de Fomento também enseja atransferência de recursos financeiros por parte da Administração Pública;

Acordo de Cooperação (art. 2º, VIII-A): instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros. Portanto, o grande diferencial do Acordo de Cooperação com os demais é justamente a ausência de repasse de valores financeiros. O Acordo, como regra, também não exige prévia realização de chamamento público como ocorre no caso do Termo de Fomento e do Termo de Colaboração, o que será abordado mais adiante, salvo quando envolver alguma forma de compartilhamento de recurso patrimonial (comodato, doação de bens etc);

• Principais mudanças para as OSCs:

O MROSC é direcionado a todas as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos, não exigindo destas qualquer título ou certificação específica, ou seja, prima-se pela diminuição da burocracia. Assim, para a nova lei, englobam o conceito de OSCs as associações e fundações, as cooperativas sociais e as que atuam em prol do interesse público e as organizações religiosas (art. 2º da Lei 13.019/14), não importando, por exemplo, se possuem qualificação como OSCIP ou título de Utilidade Pública, já que com a diminuição da burocracia amplia-se a participação das OSCs nos processos de escolha.

Outra situação reconhecida como legítima pela nova legislação é a atuação em rede, assim chamado o trabalho das entidades que desenvolvem projetos em conjunto. Neste tipo de atuação, uma única organização, que assinará o Termo de Fomento, Termo de Colaboração ou Acordo de Cooperação, responsabiliza-se integralmente pelo projeto (celebrante); as demais, chamadas de executantes, terão suas atividades devidamente delimitadas e consignadas no projeto a ser desenvolvido, devendo ser firmado um termo de atuação em rede entre as organizações executantes e a celebrante que possibilitará o repasse de recursos entre elas (art. 35-A, Lei 13.019/14).

Não obstante tais progressos, a Lei 13.019/14 traz para as organizações da sociedade civil a necessidade de agir commais planejamento, bem como a obrigatoriedade de comprovar tempo mínimo de existência e as experiências préviasna atividade que pretendem executar, além da comprovação da capacidade técnica e operacional e da regularidade jurídica e fiscal.

Com relação a cada uma dessas exigências, importante destacar:

Planejamento: agir com mais planejamento se tornou essencial. A entidade deverá conhecer melhor os recursos necessários para a realização da parceria, sejam eles humanos, técnicos ou físicos. Somente a partir de então a OSC terá condições de planejar as atividades que irá executar em um determinado período e os resultados que pretende atingir. O planejamento garante a sincronia das etapas a serem desenvolvidas, permitindo o bom e regular desenvolvimento do projeto;

Tempo mínimo de existência: para a realização de projetos com recursos públicos, a organização terá agora que demonstrar que existe há pelo menos três anos para parcerias com a União, há pelo menos dois anos para parcerias com o Distrito Federal ou Estados, e há pelo menos um ano para parcerias com os Municípios, devendo, para tanto, comprovar a regularidade de sua situação cadastral (cadastro ativo) junto ao Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ). Na hipótese de nenhuma organização cumprir tal requisito de tempo mínimo de existência, a legislação prevê a possibilidade de redução de referidos prazos por ato específico de cada ente (art. 33, V, ‘a’). Se o projeto for executado através de atuação em rede, o prazo mínimo de existência da OSC celebrante do ajuste com o poder público será de cinco anos (art. 35-A, I);

Experiência Prévia: a organização terá que comprovar as suas experiências anteriores, com efetividade, do objeto da parceria ou de natureza semelhante (art. 33, V, ‘b’). A comprovação se dará por meio de documentos de atuação em outros projetos, seja com o poder público, empresas ou outros parceiros. Referida experiência também poderá ser demonstrada através de relatórios de prestação de contas aprovados, publicações, relatórios anuais de atividades desenvolvidas, prêmios recebidos, etc.;

Capacidade técnica e operacional: as organizações terão que comprovar que possuem condições para a execução do projeto e atingimento das metas fixadas na parceria. Se a atuação for em rede, deverá ainda a OSC signatária da parceria com o poder público responsabilizar-se pela supervisão e orientação das demais organizações que participam do desenvolvimento das atividades (art. 35-A, II). Assim, para a comprovação da capacidade técnica e operacional, importante que a OSC demonstre os conhecimentos adquiridos com sua atuação através de material que esteja relacionado ao objetivo principal da parceria, hábil a demonstrar sua aptidão para o desenvolvimento das ações propostas. A capacidade técnica e operacional não se confunde com capacidade prévia instalada, visto que as organizações poderão prever em seu Plano de Trabalho contratações e aquisições necessárias para a satisfatória execução do objeto da parceria (art. 33, §5º);

Regularidade jurídica e fiscal: para a celebração de parcerias com o poder público, deverá a OSC demonstrar sua regularidade jurídica e fiscal (art. 34, Lei 13.019/14). Para a primeira, é essencial que seu Estatuto Social e todas as demais alterações estejam registradas no cartório de registro civil, devendo, outrossim, manter seus dados cadastrais no CNPJ atualizados; para a segunda, deve a OSC apresentar as certidões de regularidade fiscal, previdenciária, tributária, de contribuições e de dívida ativa, de acordo com a legislação aplicável de cada ente federado, devendo as mesmas estar sempre atualizadas, pois podem ser exigidas a qualquer momento. Se a atuação for em rede, todas as OSCs participantes também devem manter sua regularidade jurídica e fiscal, a ser comprovada à OSC signatária da parceria com o poder público (art. 35-A, parágrafo único, I).

Alterações no Estatuto Social: além de não possuir fins lucrativos e de aplicar integralmente seus recursos nas finalidades para as quais foi criada, a OSC que pretender celebrar parceria com o Estado deverá ser regida por normas de organização interna que prevejam, expressamente: a) a não distribuição de lucros; b) objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social, correspondentes ao objeto da parceria (dispensável para as organizações religiosas e sociedades cooperativas – art. 33, §§ 2º e 3º); c) que, caso ela deixe de atuar, seu patrimônio será transferido a outra pessoa jurídica de igual natureza que preencha os requisitos da Lei 13.019/14 e cujo objeto social seja, preferencialmente, o mesmo da entidade extinta (dispensável para as organizações religiosas e sociedades cooperativas – art. 33, §§ 2º e 3º); e d) escrituração de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e com as Normas Brasileiras de Contabilidade.

• Impedimentos e restrições

De acordo com o artigo 39 da Lei 13.019/14, ficará impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria a OSC que:

1. não esteja regularmente constituída ou, se estrangeira, não esteja autorizada a funcionar no território nacional;
2. esteja omissa no dever de prestar contas de parceria anteriormente celebrada;
3. tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau. Tal vedação não se aplica à celebração de parcerias com entidades que, pela sua própria natureza, sejam constituídas pelas autoridades referidas, sendo vedado que a mesma pessoa figure no ajuste simultaneamente como dirigente e administrador público;
4. tenha tido as contas rejeitadas pela administração pública nos últimos cinco anos, exceto se: 1) for sanada a irregularidade que motivou a rejeição e quitados os débitos eventualmente imputados (não abarcados aqueles que decorram de atrasos na liberação de repasses pela administração pública ou que tenham sido objeto de parcelamento, se a organização da sociedade civil estiver em situação regular no parcelamento);  2) for reconsiderada ou revista a decisão pela rejeição; 3) a apreciação das contas estiver pendente de decisão sobre recurso com efeito suspensivo;
5. tenha sido punida com uma das seguintes sanções, pelo período que durar a penalidade: 1) suspensão de participação em licitação e impedimento de contratar com a administração; 2) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública; 3) suspensão temporária de participação em chamamento público e impedimento de celebrar Termos de Fomento, Termos de Colaboração, Acordos de Cooperação e contratos com órgãos e entidades da esfera de governo da administração pública sancionadora, por prazo não superior a dois anos; 4) declaração de inidoneidade para participar em chamamento público ou celebrar Termos de Fomento, Termos de Colaboração e contratos com órgãos e entidades de todas as esferas de governo;
6. tenha tido contas de parceria julgadas irregulares ou rejeitadas por Tribunal ou Conselho de Contas de qualquer esfera da Federação, em decisão irrecorrível, nos últimos 8 (oito) anos;
7. tenha entre seus dirigentes pessoa: 1) cujas contas relativas a parcerias tenham sido julgadas irregulares ou rejeitadas por Tribunal ou Conselho de Contas de qualquer esfera da Federação, em decisão irrecorrível, nos últimos 8 (oito) anos; 2) julgada responsável por falta grave e inabilitada para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, enquanto durar a inabilitação; 3) considerada responsável por ato de improbidade, enquanto durarem os prazos estabelecidos nos incisos I, II e III do art. 12 da Lei no 8.429/92.

Em qualquer das hipóteses, persiste o impedimento para celebrar parceria enquanto não houver o ressarcimento do dano ao erário, pelo qual seja eventualmente responsável a organização da sociedade civil ou seu dirigente, não se incluindo em tal restrição os débitos que decorram de atrasos na liberação de repasses pela administração pública ou que tenham sido objeto de parcelamento, se a organização da sociedade civil estiver em situação regular no parcelamento.

É igualmente vedada a transferência de novos recursos no âmbito de parcerias em execução, excetuando-se os casos de serviços essenciais que não podem ser adiados sob pena de prejuízo ao erário ou à população, desde que precedida de expressa e fundamentada autorização do dirigente máximo do órgão ou entidade da administração pública, sob pena de responsabilidade solidária.

Novas regras para a Administração Pública:

A Lei 13.019/14 trouxe à Administração Pública maior clareza e segurança nos procedimentos que envolvem as parcerias com as OSCs.

Assim, os entes federados deverão ter em mente as novas diretrizes que regem tais relações, como a priorização no controle de resultados; o incentivo ao uso de recursos atualizados de tecnologias de informação e comunicação; o estabelecimento de mecanismos que ampliem a gestão de informação, transparência e publicidade; a sensibilização, a capacitação, o aprofundamento e o aperfeiçoamento do trabalho dos gestores públicos, na implementação de atividades e projetos de interesse público e relevância social; bem como a adoção de práticas de gestão administrativa necessárias e suficientes para coibir a obtenção, individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens indevidos; dentre outros.

Neste sentido, maior planejamento, capacidade operacional e capacitação de pessoal, obrigatoriedade de realizar chamamento público, transparência ativa, ações de comunicação, desenvolvimento de programas de formação e criação de instâncias de participação social próprias para o debate sobre fomento e colaboração com as OSCs, são palavras de ordem para que a Administração Pública possa se adaptar às novas regras instituídas pelo MROSC. Senão vejamos:

Mais planejamento: os valores a serem transferidos às OSCs por meio de parcerias deverão estar previstos no orçamento anual da administração pública. Ademais, antes de decidir pela celebração do ajuste, o administrador público deverá considerar a capacidade operacional da administração pública para firmá-lo, cumprir as obrigações dele decorrentes e assumir as respectivas responsabilidades, como, por exemplo, estar preparada para cumprir os prazos previstos para análise da prestação de contas (150 dias após o recebimento, prorrogável justificadamente por igual período – art. 71), realizar pesquisa de satisfação com os beneficiários nas parcerias com vigência superior a 1 (um) ano (art. 58, § 2º), dentre outras.

Capacidade técnica e operacional do órgão público: a administração pública deverá adotar as medidas necessárias, tanto na capacitação de pessoal, quanto no provimento dos recursos materiais e tecnológicos necessários, para assegurar a capacidade técnica e operacional de sua equipe para o acompanhamento das parcerias.

Chamamento público: trata-se do procedimento que o poder público deverá realizar obrigatoriamente na prospecção de organizações. É a partir desse chamamento que serão avaliadas diferentes propostas para escolher a OSC mais adequada à parceria, ou ainda um grupo de OSCs trabalhando em rede, a fim de tornar mais eficaz a execução do objeto. Tal procedimento deverá adotar procedimentos claros, objetivos e simplificados que orientem os interessados e facilitem o acesso direto aos órgãos e instâncias decisórias.
O MROSC prevê exceções à exigência do chamamento público. A primeira delas são os casos de dispensa, que se encontram elencados no artigo 30 da Lei, podendo-se citar como exemplo os casos de urgência decorrente de paralisação de atividades de relevante interesse público por até 180 dias, guerra, calamidade pública ou atividades voltadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por OSC previamente credenciada pelo órgão gestor da respectiva política.

Outra exceção à obrigatoriedade de realização do chamamento público são os casos em que este se torna inexigível, constantes do artigo 31 de referida Lei, onde o administrador público deverá atestar que em razão da natureza singular do objeto da parceria ou possibilidade de atingimento das metas por apenas uma entidade específica, a competição entre OSCs se torna inviável.

A Lei menciona ainda, em seu artigo 29, que serão celebrados sem chamamento público os Termos de Colaboração e os Termos de Fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais, bem como os Acordos de Cooperação, exceto, em relação a estes últimos, quando envolverem alguma forma de compartilhamento de recurso patrimonial (comodato, doação de bens, etc.).

Importante salientar que mesmo nas hipóteses de não cabimento do chamamento público, os demais dispositivos da Lei 13.019/14 devem ser cumpridos e observados, incluindo os requisitos de habilitação e condições para celebração da parceria.

Transparência ativa: dentre inúmeras situações que demandam transparência e publicidade por parte da administração pública na celebração de parcerias regidas pela Lei 13.019/14, destaca-se a obrigatoriedade de manutenção, no sítio oficial na internet do ente, da relação das parcerias celebradas e dos respectivos planos de trabalho, cujas informações obrigatórias, constantes do parágrafo único do artigo 11, deverão ficar disponíveis por, pelo menos, 180 (cento e oitenta) dias, contados após o encerramento da parceria.

Sobressai, igualmente, a transparência exigida do administrador ao longo do processo de seleção e nos casos de ausência de realização do chamamento público (dispensa e inexigibilidade), cujo extrato das justificativas do gestor acerca da não realização do procedimento deverá ser publicado no mesmo dia em que for efetivado, no sítio oficial da administração pública na internet e, eventualmente, também no meio oficial de publicidade do órgão (art. 32, § 1º), vez que passível de impugnação por qualquer interessado no prazo de 5 dias contados da publicação (art. 32, § 2º).

• Das etapas para celebração das parcerias

Para a regularidade e sucesso da parceria, é importante que esta seja concretizada com base nas etapas estabelecidas pela nova Lei, sendo elas:

1. Planejamento;
2. Seleção e Celebração;
3. Execução;
4. Monitoramento e Avaliação; e
5. Prestação de contas.

A fase do planejamento, comum tanto à administração pública quanto à OSC, constitui uma das etapas mais importantes da parceria, pois, se executada de forma correta e com seriedade, contribui para que as demais fases se concretizem sem maiores problemas ou dificuldades. É nesta etapa que cada partícipe deverá sopesar o que almeja com a parceria, ponderando sobre o que será necessário em termos de estrutura administrativa e, primordialmente, as metas e resultados a serem alcançados. É a fase, portanto, a partir da qual deve ser delineado o Plano de Trabalho por parte da organização social, documento que balizará a parceria e que deverá conter todas as informações constantes do artigo 22 da Lei 13.019/14.

A etapa de seleção e celebração, como já mencionado no presente estudo, traz como principal novidade a necessidade de realização de chamamento público, procedimento este que garante transparência e maior acesso das OSCs nos processos de seleção da entidade parceira, tornando, ademais, mais eficaz a execução do objeto.

No Edital do chamamento público, que deverá cumprir os requisitos mínimos do artigo 24, § 1º e ser amplamente divulgado na página eletrônica oficial do órgão público, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, é vedada a previsão de cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo em decorrência de qualquer circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto da parceria, admitidos, todavia, a seleção de propostas apresentadas exclusivamente por concorrentes sediados ou com representação atuante e reconhecida na unidade da Federação onde será executado o objeto da parceria, bem como o estabelecimento de cláusula que delimite o território ou a abrangência da prestação de atividades ou da execução de projetos, conforme estabelecido nas políticas setoriais.

Destaque-se, ainda, que não poderá o órgão público exigir contrapartida financeira como requisito para celebração da parceria, facultada apenas a exigência de contrapartida em bens e serviços cuja expressão monetária será obrigatoriamente identificada no termo de colaboração ou de fomento.

Na hipótese da OSC adquirir equipamentos e materiais permanentes com recursos provenientes da celebração da parceria, o bem será gravado com cláusula de inalienabilidade, e ela deverá formalizar promessa de transferência dapropriedade à administração pública, na hipótese de sua extinção.

Ademais, de acordo com a legislação, a celebração e a formalização do Termo de Colaboração e do Termo de Fomento dependerão ainda da adoção das seguintes providências pela administração pública:

1. Indicação expressa da existência de prévia dotação orçamentária para execução da parceria;
2. Demonstração de que os objetivos e finalidades institucionais e a capacidade técnica e operacional da organização da sociedade civil foram avaliados e são compatíveis com o objeto;
3. Aprovação do plano de trabalho;
4. Emissão de parecer de órgão técnico da administração pública, que deverá pronunciar-se, de forma expressa, a respeito: a) do mérito da proposta, em conformidade com a modalidade de parceria adotada; b) da identidade e da reciprocidade de interesse das partes na realização, em mútua cooperação, da parceria; c) da viabilidade de sua execução; d) da verificação do cronograma de desembolso; e) da descrição de quais serão os meios disponíveis a serem utilizados para a fiscalização da execução da parceria, assim como dos procedimentos que deverão ser adotados para avaliação da execução física e financeira, no cumprimento das metas e objetivos; f) da designação do gestor da parceria, bem como da comissão de monitoramento e avaliação (sendo impedidos para tal função pessoa que, nos últimos cinco anos, tenha mantido relação jurídica com, ao menos, uma das organizações da sociedade civil partícipes);
5. Emissão de parecer jurídico do órgão de assessoria ou consultoria jurídica da administração pública acerca da possibilidade de celebração da parceria.

A apreciação das propostas pelas OSCs caberá a uma Comissão de Seleção previamente designada, nos termos da Lei, ou constituída pelo respectivo conselho gestor, se o projeto for financiado com recursos de fundos específicos.

Após análise e julgamento de eventuais recursos, será homologado e divulgado pela administração pública o resultado da classificação das organizações sociais participantes do chamamento público em página oficial na internet do órgão público, sendo que somente depois de encerrada esta etapa competitiva e ordenadas as propostas, a administração procederá à verificação da documentação que comprove, pela OSC mais bem classificada, o atendimento dos requisitos previstos nos artigos 33, 34 e 39 da Lei 13.019/14.

Na celebração da parceria, as cláusulas essenciais elencadas no artigo 42 da Lei 13.019/14 deverão constar do instrumento jurídico respectivo (Termo de Fomento, Termo de Colaboração ou Acordo de Cooperação), constando como anexo o Pano de Trabalho, que dele fará parte integrante e indissociável.

Atinente à etapa da execução, que é o momento a partir do qual serão executadas as atividades planejadas, importante destacar a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal, sendo que a inadimplência da administração pública não transfere à OSC a responsabilidade pelo pagamento de obrigações vinculadas à parceria com recursos próprios.

As parcelas dos recursos serão liberadas à OSC pela administração pública em estrita conformidade com o respectivo cronograma de desembolso, exceto nos casos previstos no artigo 48 da Lei 13.019/14, nos quais ficarão retidas até o saneamento das impropriedades, devendo ainda o órgão público viabilizar o acompanhamento pela internet dos processos de liberação de recursos referentes às parcerias celebradas, recursos estes que deverão ser depositados pela organização social em conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública determinada pela administração pública.

Poderão ser pagas com recursos vinculados à parceria aquelas despesas elencadas no Plano de Trabalho, sendo que diversas foram as conquistas alcançadas pelas OSCs no que tange a tal assunto, tendo a Lei 13.019/14 esclarecido alguns pontos até então obscuros e questionáveis com relação à matéria.

Neste sentido, o artigo 46 traz o rol de despesas passíveis de serem adimplidas com recursos vinculados à parceria, sendo de extrema relevância destacar a previsão expressa da possibilidade de pagamento, dentre outras:

1. Da remuneração da equipe encarregada da execução do plano de trabalho, inclusive de pessoal próprio da organização da sociedade civil, durante a vigência da parceria, compreendendo as despesas com pagamentos de impostos, contribuições sociais, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, férias, décimo terceiro salário, salários proporcionais, verbas rescisórias e demais encargos sociais e trabalhistas;
2. Dos custos indiretos necessários à execução do objeto, seja qual for a proporção em relação ao valor total da parceria.

Destaque-se que o pagamento de remuneração da equipe contratada pela OSC com recursos da parceria não gera vínculo trabalhista com o poder público. De igual sorte, a inadimplência da OSC com suas obrigações trabalhistas, fiscais e comerciais relacionadas ao objeto da parceria, não transfere à administração pública a responsabilidade por seu pagamento nem poderá onerar o objeto do termo de fomento ou de colaboração ou restringir a sua execução.

No que tange aos custos indiretos, importante ressaltar que estes não se confundem com as conhecidas e condenáveis “taxas de administração”, que permanecem proibidas. Aqui, desde que previsto no plano de trabalho, poderá ser incluída a previsão de pagamento com recursos da parceria de despesas como água, luz, internet, aluguel, telefone, serviços de assessoria jurídica e contábil. Oportuno observar que caso haja a divisão de tais custos com mais de uma fonte de receita, deverá ser elaborado demonstrativo de cálculo que indique a parte paga com cada um dos recursos, visando garantir que não haja duplicidade ou sobreposição de fontes de recursos para uma mesma despesa.

Quanto às despesas vedadas de serem honradas com recursos da parceria (art. 45), destacam-se aquelas referentes a finalidade alheia ao objeto do ajuste, bem como o pagamento, a qualquer título, de servidor ou empregado público, salvo nas hipóteses previstas em lei específica e na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Toda a movimentação de recursos no âmbito da parceria será realizada mediante transferência eletrônica sujeita à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta bancária, sendo que os pagamentos deverão ser realizados mediante crédito na conta bancária de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços. Na hipótese de ser demonstrada a impossibilidade física de pagamento mediante transferência eletrônica, o termo de colaboração ou de fomento poderá admitir a realização de pagamentos em espécie.

No que se relaciona à fase de monitoramento e avaliação, visando o correto acompanhamento e análise da execução do objeto da parceria, poderá valer-se a administração pública do apoio técnico de terceiros, delegar competência ou firmar parcerias com órgãos ou entidades que se situem próximos ao local de aplicação dos recursos.

A administração pública deverá emitir relatório técnico de monitoramento e avaliação da parceria celebrada, que deverá conter todos os elementos elencados no § 1º, do artigo 59, da Lei 13.019/14, submetendo-o à Comissão de Monitoramento e Avaliação designada (ou constituída pelo respectivo conselho gestor, se o projeto for financiado com recursos de fundos específicos), que o homologará, independentemente da obrigatoriedade de apresentação da prestação de contas devida pela organização da sociedade civil. Referido relatório servirá de base para emissão do parecer técnico conclusivo de análise da prestação de contas final, a ser exarado pelo gestor da parceria.

Outrossim, como já mencionado no presente estudo, nas parcerias com vigência superior a 1 (um) ano, a administração pública realizará, sempre que possível, pesquisa de satisfação com os beneficiários do plano de trabalho e utilizará os resultados como subsídio na avaliação da parceria celebrada e do cumprimento dos objetivos pactuados, bem como na reorientação e no ajuste das metas e atividades definidas.

Por fim, no que tange à etapa de prestação de contas, a nova legislação trouxe como uma das novidades a obrigatoriedade da administração pública fornecer manuais específicos para orientar as organizações no momento da celebração das parcerias, tendo como premissas a simplificação e a racionalização dos procedimentos de prestação de contas. Havendo alterações no conteúdo destes manuais, estas devem ser previamente informadas à organização da sociedade civil e publicadas em meios oficiais de comunicação.

Outra inovação diz respeito ao fato de que a partir de agora a prestação de contas e todos os atos que dela decorram dar-se-ão em plataforma eletrônica, permitindo assim a visualização por qualquer interessado.

A organização da sociedade civil prestará contas da boa e regular aplicação dos recursos recebidos no prazo de até 90 (noventa) dias a partir do término da vigência da parceria (estabelecido de acordo com a complexidade do objeto), não impedindo que a administração pública promova a instauração de tomada de contas especial antes do término da parceria, ante evidências de irregularidades na execução do objeto. Se a duração da parceria exceder um ano, a organização da sociedade civil deverá apresentar prestação de contas ao fim de cada exercício, para fins de monitoramento do cumprimento das metas do objeto.

O prazo para prestação de contas poderá ser prorrogado por até 30 (trinta) dias, desde que devidamente justificado.

A prestação de contas apresentada pela OSC deverá conter elementos que permitam ao gestor da parceria avaliar o andamento ou concluir que o seu objeto foi executado conforme pactuado, com a descrição pormenorizada das atividades realizadas e a comprovação do alcance das metas e dos resultados esperados. Durante o prazo de 10 (dez) anos, contado do dia útil subsequente ao da prestação de contas, a entidade deve manter em seu arquivo os documentos originais que compõem a prestação de contas.

A administração pública apreciará a prestação final de contas apresentada, no prazo de até 150 (cento e cinquenta) dias, contado da data de seu recebimento ou do cumprimento de diligência por ela determinada, prorrogável justificadamente por igual período, sendo que a análise da mesma deverá primar sempre pela verdade real (e não meramente formal, mas sim os fatos ocorridos) e os resultados efetivamente alcançados, já que a nova lei busca primordialmente a satisfação do objeto.

Constatada irregularidade ou omissão na prestação de contas, será concedido prazo de até 45 dias, prorrogável, no máximo, por igual período (dentro do prazo que a administração possui para analisar e decidir sobre a prestação de contas), para a organização da sociedade civil sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação, sendo que não havendo o saneamento, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá adotar as providências para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis, quantificação do dano e obtenção do ressarcimento.

Analisada a prestação de contas no prazo acima mencionado, deverá a administração pública manifestar-se, alternativamente, pela: aprovação da prestação de contas (quando esta expressar, de forma clara e objetiva, o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho); aprovação da prestação de contas com ressalvas (quando esta evidenciar impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal que não resulte em dano ao erário); ou rejeição da prestação de contas (quando comprovada qualquer das seguintes circunstâncias: omissão no dever de prestar contas; descumprimento injustificado dos objetivos e metas estabelecidos no plano de trabalho; dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos), determinando-se a imediata instauração de tomada de contas especial, devendo, neste último caso, serem registradas em plataforma eletrônica de acesso ao público as impropriedades que deram causa à desaprovação.

A lei inova quando faculta à organização da sociedade civil, no caso da prestação de contas ter sido avaliada como irregular, solicitar autorização para que o ressarcimento ao erário seja promovido por meio de ações compensatórias de interesse público, mediante a apresentação de novo plano de trabalho, conforme o objeto descrito no termo de colaboração ou de fomento e a área de atuação da organização, cuja mensuração econômica será feita a partir do plano de trabalho original, desde que não tenha havido dolo ou fraude e não seja o caso de restituição integral dos recursos.

O prazo prescricional para aplicação das sanções administrativas previstas na Lei 13.019/14 (art. 73) é de cinco anos, contados a partir da apresentação da prestação de contas.

• Outros aspectos da Lei 13.019/14:

Dada a importância das atividades desenvolvidas pelas OSC na sociedade e o impacto das ações desempenhadas pelos seus dirigentes, a nova legislação alterou alguns artigos da Lei de Improbidade Administrativa – LIA (8.429/92), mais especificamente os artigos 10, 11 e 23, para inserir como atos de improbidade que causa lesão ao erário e que atenta contra os princípios da Administração Pública condutas contrárias ao disposto na Lei 13.019/14, cujas ações visando a aplicação de sanções podem ser propostas até cinco anos contados da data de apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas OSCs.

A Lei 13.019/14 traz ainda em suas disposições finais a previsão de que o processamento das compras e contratações que envolvam recursos financeiros provenientes de parceria poderá ser efetuado por meio de sistema eletrônico disponibilizado pela administração pública às OSCs, aberto ao público via internet, que permita aos interessados formular propostas. Para tal funcionalidade, a legislação prevê que o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, mantido pela União, ficará disponível aos demais Entes Federados[1], sem prejuízo do uso de seus próprios sistemas.

Outrossim, considerando as inúmeras obrigações a serem efetivadas via plataforma eletrônica, poderão os Estados, Municípios e Distrito Federal, mediante autorização da União, aderir ao Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV para utilizar suas funcionalidades no cumprimento da nova Lei, sendo certo que, até que seja viabilizada a adaptação de referido sistema[2] ou de seus correspondentes nas demais unidades da federação, serão utilizadas as rotinas previstas antes da entrada em vigor da Lei 13.019/14 para repasse de recursos a organizações da sociedade civil decorrentes de parcerias celebradas nos termos de referida Lei, bem como os Municípios de até cem mil habitantes serão autorizados a efetivar a prestação de contas e os atos dela decorrentes sem utilização da plataforma eletrônica prevista no art.65.

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[1] De acordo com o Decreto Federal nº 8.726/16, o acesso ao SICAF se dará mediante a celebração de termo de adesão junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (art. 89).

[2] De acordo com o artigo 90 do Decreto Federal nº 8.726/16, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definirá, em 60 dias contados da data de publicação de referido decreto, o prazo para adaptação do Sinconv ou de plataforma única que o substitua às novas regras.

• Considerações Finais

Vê-se, portanto, que paralelamente às críticas dos especialistas, pode-se afirmar que a legislação, em que pese o grande campo de novidades a ser aplicado às parcerias com OSCs, é, em quase a sua totalidade, didática, com previsão ampla dos requisitos para celebração dos Termos de Colaboração e Termos de Fomento, desde as exigências do Estatuto e Plano de Trabalho das organizações até os documentos necessários para apresentação perante o Poder Público de modo a viabilizar as parcerias.

Por outro lado, pendem de regulamentação diversas matérias abordadas pela legislação, entre elas, os prazos e regras do Procedimento de Manifestação de Interesse Social (art. 20, parágrafo único); a atuação em rede (art. 35-A, IV); o Monitoramento e avaliação (art. 58); o registro em plataforma eletrônica das prestações de contas rejeitadas ou aprovadas com ressalvas (art. 69, § 6º), regulamentação esta já efetivada no âmbito da União, através do Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016, e também pelo Estado de São Paulo, por meio do Decreto Estadual nº 61.981, de 20 de maio de 2016, devendo, igualmente, ser regulamentada ainda no âmbito dos municípios, de maneira que, nesse processo, elas poderão sofrer mudanças.

Note-se, assim, que a implementação da Lei 13.019/14 veio para fortalecer as parcerias entre as Organizações da Sociedade Civil e o Poder Público, demonstrando um avanço para a construção de um Estado Democrático de Direito e de uma sociedade livre, justa e solidária, sendo que o presente estudo buscou apenas trazer um panorama geral sobre os principais pontos dessa nova legislação, mas que, de forma alguma, esgota o assunto aqui abordado, o qual, por certo, será ainda objeto de muitas discussões e alterações, até em razão da recentíssima entrada em vigor da lei para União, Estados e Distrito Federal, e sua aplicabilidade aos municípios apenas a partir do próximo exercício.

Referências Bibliográficas:

BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de Julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13019.htm>. Acesso em: 20 jul. 2016.

LOPES, L. F.; SANTOS, B.; BROCHARDT, V. Entenda o MROSC: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: Lei 13.019/2014. Secretaria de Governo da Presidência da República, Brasília, 2016, p.40.

Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC (Decreto nº 8.726, 27.04.2016)+