Não há dúvidas de que a Lei n. 12846/2013, a Lei Brasileira Anticorrupção, preencheu um vácuo regulatório importante, ao prescrever, dentre outras medidas, a responsabilidade civil e administrativa objetiva das empresas por atos de corrupção, o acordo de leniência e o fomento à implantação dos programas de integridade.

Do ponto de vista da capacidade de responsabilização pelo Estado e do interesse e especialização das instituições públicas e privadas no enfrentamento do problema, é inquestionável a evolução

No entanto, a questão central que mais preocupa é saber se a capacidade de detecção e controle dos possíveis atos de corrupção efetivamente avançou no Brasil, considerando, principalmente, o desenho institucional brasileiro, fragmentado, a multiplicidade de órgãos concorrentes e ainda pouco articulados.

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O modelo mais próximo que poderia servir como referência para superar essa dúvida é o desenvolvido no âmbito da lavagem de dinheiro.

A lavagem de dinheiro e a corrupção são temas afins, tratados de forma simétrica na agenda internacional, notadamente pela sua complexidade e submissão a diferentes sistemas de governança, tanto no nível global como doméstico.

O sistema brasileiro anti-lavagem de dinheiro difere do sistema brasileiro anti-corrupção em diversos aspectos.

No sistema anti-lavagem de dinheiro verifica-se uma preocupação orgânica com o tema, para além da tipificação de condutas penais e infrações administrativas. A Lei n. 9613/1998 definiu a responsabilidade pela sua governança, atribuída ao COAF – Conselho de Controle de Atividades Financeiras, cuja composição interinstitucional revela a opção correta para superar os entraves da fragmentação, sobreposição e concorrência entre os órgãos. E mais, a legislação introduziu um regime compulsório de cooperação a determinados setores econômicos, regulados e não regulados, que na realidade constitui a base primária de informações, que permite ao COAF monitorar o fluxo de recursos no sistema financeiro e econômico brasileiro, bem como tomar decisões, seja no nível estratégico, como uma mudança regulatória, seja no nível operacional, como a instrumentalização de uma investigação por crime de lavagem de dinheiro. A inflexão entre uma decisão e outra tem como fator determinante a existência de uma matriz de risco segundo padrões históricos de desvio de comportamento, que auxilia na identificação do tipo de resposta mais adequada para cada situação.

Já no caso do sistema brasileiro anticorrupção não houve a mesma preocupação de governança sobre o problema. Não é correto afirmar que a Lei n. 12846/2013 criou o sistema brasileiro anticorrupção, como o fez a Lei n. 9613/1998 em relação à lavagem de dinheiro. Isso porque o tratamento normativo e institucional da política anticorrupção é assistemático e acaba se resumindo à criação de órgãos, como as controladorias, os tribunais de contas, dentre outros, bem como à produção legislativa, como a lei sobre improbidade administrativa e licitações, por exemplo. Essa situação de assimetria compromete não somente a sinergia entre órgãos, mas cria uma grande zona de indefinições e insegurança, e o principal, um claro deficit de controle sobre o problema.

O modelo brasileiro de prevenção e repressão à lavagem de dinheiro, em vigor há 20 anos, foi testado e se encontra em constante processo de aperfeiçoamento, não suscetível às alternâncias de poder e de partido, e com claro reconhecimento da qualidade e eficiência das suas iniciativas por parte de órgãos públicos e privados, nacionais e internacionais, com os quais interage.

Nesse cenário, a nosso ver existem dois caminhos possíveis no sentido de tentar preencher o vácuo no sistema brasileiro anticorrupção, partindo da premissa de que não é razoável nem juridicamente possível a centralização de todas as iniciativas num único órgão, como sugere ao Lei n. 12846/2013 em relação à Controladoria Geral da União (CGU).

O primeiro caminho consiste na ampliação das competências do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) e da sua própria composição e dos setores obrigados a comunicar, no sentido de estabelecer para a corrupção a mesma matriz de risco desenvolvida para a detecção das operações suspeitas de lavagem de dinheiro. A grande vantagem desse caminho seria permitir o monitoramento e o controle da lavagem de dinheiro e da corrupção na mesma estrutura, de forma sinérgica e simétrica. Talvez o grande risco nesse caso seria a eventual perda de eficiência em decorrência de uma ampliação do órgão em escala bastante expressiva.

O segundo caminho consiste na criação de um órgão no âmbito da Lei n. 12846/2013, nos moldes do COAF, ou seja, com uma composição interinstitucional no plano estratégico e operacional, e com um regime compulsório de informações, como, por exemplo, relativas a contratações públicas em todos os níveis da federação, a situação patrimonial dos servidores públicos da administração pública direta e indireta, cujo propósito seria gerenciar o monitoramento e o controle dos atos que possam revelar risco de corrupção. Assim como na lavagem de dinheiro, na corrupção também é perfeitamente viável o desenvolvimento de uma matriz de risco a partir do histórico de comportamentos-padrão.

Seja qual for o caminho, o fato é que essa iniciativa permitiria dar um importante passo rumo à efetiva construção de um sistema brasileiro anti-corrupção, que carece da existência de uma estrutura interinstitucional com a competência para monitorar e controlar os riscos, e interagir no que for necessário com outros órgãos, sejam eles parte ou não desse colegiado.

As políticas públicas em geral, mas em especial aquelas voltadas para problemas complexos, como a corrupção, exigem um esforço especial em relação a sua governança, para além das regras formais, de modo a evitar as frustrações e alinhar as expectativas.

Fábio Ramazzini Bechara – Promotor de Justiça em São Paulo. Woodrow Wilson Center Global Fellow. Doutor em Direito pela USP. Professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie

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